隨著公眾環(huán)保意識的增強和自媒體的快速發(fā)展，近年來，環(huán)保群體事件頻發(fā)，日本福島核事故后我國核能的復蘇發(fā)展面臨公眾接受性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。業(yè)內(nèi)對核科普宣傳、信息公開透明等方面給予了高度關注。但從長遠來看，筆者認為，我國核能公眾參與的體系和實踐還處于成長期，在公眾參與機制和程序建設等方面還存在四個“錯位”，需要給予更多的重視。
一、 公眾參與的機制“錯位”
目前，有環(huán)境影響評價公眾參與以及項目社會穩(wěn)定風險評估等兩種公眾參與機制。但《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》僅是原則性規(guī)定，在征求公眾意見的形式、范圍和反饋意見處理等方面有較大的操作空間，離社會公眾對項目的知情權、參與權和監(jiān)督權要求還有較大差距，其增強溝通信任、提高公眾接受性的作用遠未發(fā)揮。另一方面，《國家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》出臺后，公眾對環(huán)境影響和安全問題的意見和訴求集中到穩(wěn)定評估機制中解決，而社會穩(wěn)定風險分析報告的編制、評估機構多為地方工程咨詢公司，而其缺乏相應的環(huán)境評價和核安全專業(yè)知識，主要工作方式也是“單向的”調(diào)查分析，提出風險等級建議等；對公眾提出的環(huán)境和安全問題，不能解釋反饋和溝通互動，更無采納/不采納公眾意見的機制。其操作不好甚至會起到“點火劑”的作用。依賴社會穩(wěn)定風險評估來解決公眾對環(huán)境和安全問題的知情權、參與權和監(jiān)督權是機制上的錯位。
為此，筆者建議編制和發(fā)布具有操作性的環(huán)境影響評價公眾參與辦法實施細則，讓公眾充分參與到核能項目的環(huán)境評估中來，從機制和程序上切實保障公眾參與的公正性、公開性和客觀性。對社會穩(wěn)定風險評估，建議在環(huán)境影響和安全評估之后進行，否則，在環(huán)境影響評價尚未開始之時，就匆忙啟動社會穩(wěn)定風險評估，顛倒因果，容易“點火”引發(fā)社會群體事件。
二、 公眾參與的責任主體“錯位”
目前，我國核能項目公眾參與的主體單位多為項目建設單位和地方政府。作為公眾參與的組織者和實施者，其公正性、公開性、客觀性是否能得到保證存在質(zhì)疑。社會公眾懷疑建設單位背后的企業(yè)利益，以及項目對所在地政府的投資和稅收誘惑，其“運動員”和“裁判員”的雙重身份降低了公眾參與的權威性和信任度。實踐中，社會公眾呼吁獨立的“第三方”專業(yè)機構出面解釋和仲裁。
借鑒美國核電廠環(huán)境評估中公眾參與的經(jīng)驗，美國核管會（NRC）是美國核電廠環(huán)境評估中公眾參與活動的責任主體，既對各種環(huán)境問題給出權威評估，也對公眾每條意見給出公開應答，有針對性地化解公眾疑慮，這是美國公眾接受核電的重要保證。我國已形成獨立監(jiān)管的、不受發(fā)展部門干擾的核安全監(jiān)督管理體系。建議我國的核環(huán)境和安全監(jiān)管部門勇于擔當，在核能項目環(huán)境影響評估的公眾參與中承擔起應有的責任。
三、 公眾參與的定位“錯位”
公眾參與的基本出發(fā)點是讓決策更多地反映公眾的意愿。按參與程度不同可劃分為完全沒有參與、有所參與、平等分享決策權力、完全控制決策過程等不同等級。對于核能項目，我們正從傳統(tǒng)的政府決策，過渡到公眾參與機制的逐步建立和強化階段。但不得不說，一些輿論走到另一個極端，片面強調(diào)社會公眾共享甚至完全控制決策權力。現(xiàn)實中，一些項目在群體事件的壓力下“一鬧就停”，項目本身雖安全但“根據(jù)民意”而取消建設的事件屢屢發(fā)生。公眾參與中的“民粹化”決策傾向令人憂慮。
從國情出發(fā)，我國核能項目公眾參與的目的應是使公眾了解核電建設情況，反映自己的訴求，保證自身權益，實現(xiàn)社會監(jiān)督。公眾參與的定位更多應體現(xiàn)在知情權、參與權和監(jiān)督權上，而不能把決策權完全交給公眾，盲目順從公眾情緒化的非理性選擇，影響國家的整體利益，也損害了公眾和地方的長遠利益。公眾的意見和訴求是否采納，首先應取決于這些意見和訴求是否符合國家的法律法規(guī)，是否具有科學理性的依據(jù)和道理，是否具有現(xiàn)實可操作性。
四、 公眾參與的范圍“錯位”
對于核能項目，地方政府往往“趨利避害”，推薦一些位于本行政區(qū)域邊界處的廠址；還有一些廠址旁鄰外地置業(yè)者眾多的旅游度假地區(qū)。這些廠址的公眾參與問題更加復雜，僅在項目所在行政區(qū)和常住人口中小范圍征求意見，已不能滿足利益相關方表達關切和參與監(jiān)督的需求，更深層次是跨行政區(qū)域的利益補償問題，這是得到公眾支持的重要物質(zhì)條件，是核能公關工作的基礎。對位于省級、地市級、縣市級交界處的廠址，上一級政府應加大協(xié)調(diào)力度，按照利益風險平衡原則，采取更合理的補償和地方稅務分享政策等，切實讓項目影響范圍內(nèi)的公眾有機會分享核能發(fā)展的直接利益。對于建設單位來說，在上一級政府未能承諾親自協(xié)調(diào)的情況下，要慎重選擇位于省級、地市級、縣市級交界處的廠址。
對于公眾參與而言，核科普宣傳教育等“實質(zhì)內(nèi)容”的灌輸固然重要，更重要的是確立一套“以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”的“程序”，使公眾感受到參與過程的公正和透明。只有如此，其結果才能得到公眾的廣泛接受。建議早日建立適合我國國情的公眾參與機制和制度，使公眾參與法律化、制度化、程序化，促進我國核能事業(yè)的順利發(fā)展。
